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La Bosnie-Herzégovine et la Serbie dans la politique de l’Union européenne et des Etats-Unis

mardi 8 décembre 2009


Après le maintien du régime des visas d’entrée dans l’espace Schengen pour les citoyens de Bosnie-Herézégovine, comme pour ceux d’Albanie et du Kosovo, contrairement à l’exemption consentie aux ressortissants de la Macédoine, du Monténégro et de la Serbie, la Bosnie-Herzégovine a essuyé un nouvel échec sur le chemin de son intégration aux structures euro-atlantiques. L’OTAN lui a refusé le plan d’action pour l’adhésion (MAP), accordé le même jour au Monténégro, au même motif que celui invoqué par l’Union européenne pour l’exclure de la "liste blanche Schengen" : l’insuffisance des réformes réalisées, notamment en ce qui concerne la sécurité des frontières et la lutte contre la criminalité, avec en plus l’absence de la réforme constitutionnelle propre à renforcer les institutions centrales de l’Etat. Il est à noter que si l’intégration à l’OTAN est demandée en BH par la majorité des partis de la Fédération, ceux de la RS s’y opposent, menaçant de recourir à un référendum si la question se posait.

Il n’est pas niable que l’ensemble des dirigeants bosniens porte une large part de responsabilité dans les retards pris pour aligner le pays aux normes législatives et réglementaires exigées par l’UE et l’OTAN. Mais ces retards sont aussi et principalement dus à la paralysie générale du système politico-institutionnel engendré par les accords de Dayton et leur application, ou leur non application telle celle de leur annexe 7 qui stipule dans son article premier que "tous les réfugiés et personnes déplacées ont le droit de rentrer librement dans leurs foyers". Si ces retours avaient pu normalement s’effectuer, les "entités" malencontreusement crées auraient tout au moins retrouvé, ne serait-ce que partiellement, leur pluralisme national et culturel de l’avant-guerre. Cela ne s’étant pas fait, le "vote par entité" prévu par la constitution de Dayton, absurde en soi car porteur de blocages inévitables, s’est encore durci en se transformant en droit de veto "ethnique" rendant impossible toute action cohérente de l’Etat. La moindre mesure gouvernementale, la moindre nomination administrative, de même que le travail législatif du Parlement, font l’objet de débats et de contestations sans fin qui ralentissent ou font échouer les décisions. La règle de la démocratie se trouve effacée au profit de la prédominance de l’ "ethnicité. Il n’est pas étonnant que, dans ces conditions, certaines des réformes exigées par Bruxelles ne puissent être implantées.

Ce qui par contre n’est pas compréhensible est l’attitude des dirigeants européens qui, alors que le diagnostic de la situation de blocage de la BH est maintenant clairement établi , se contentent d’en appeler à la bonne volonté de la classe politique bosnienne pour surmonter ses différends, alors que l’une de ses parties, la direction de la RS, s’arc-boute à l’intangibilité des accords de Dayton , au point de faire du 21 novembre, jour de leur signature, en 1995, celui de la fête nationale de l’entité. La plupart des autres partis bosniens, s’ils s’accommodent assez bien d’un état des choses qui permet à chacun de jouir de certains bénéfices, se déclarent néanmoins demandeurs d’une profonde révision constitutionnelle impliquant l’abolition ou, du moins, la limitation du vote par entité, réforme clé pour l’édification d’un Etat viable en Bosnie-Herzégovine.

Or cette question du "vote par entité" a délibérément été écartée des propositions faites par les envoyés américains et européens qui ont lancé le 9 octobre un nouveau processus de discussions, dit de Butmir, avec et entre les principaux partis politiques bosniens. Les propositions initiales portaient essentiellement sur une nouvelle délimitation des compétences entre l’Etat et les entités. Immédiatement rejetées par le chef de la RS, Milorad Dodik, elles n’ont finalement été retenues comme base de discussion que par le SDA présidé par Sulejman Tihic. Les autres partis ( SBiH d’Haris Silajdzic et SDP de Zlatko Lagumdzija) les jugeaient très insuffisantes ,car ne touchant pas au "vote par entité", les partis croates (HDZ-BiH et HDZ 1990) les rejetaient parce que n’instituant pas, selon eux, l’égalité des Croates par rapport aux Bosniaques et aux Serbes.

Cet échec n’a pas rebuté les diplomates américains et européens qui sont revenus à la charge avec de nouvelles propositions, encore en retrait sur les précédentes pour satisfaire aux exigences de Milorad Dodik. Celui-ci, tout en campant sur une défense de l’intégralité du statu quo, avait en effet laissé la porte ouverte à des modifications marginales. Certaines des dernières offres des médiateurs internationaux lui conviendraient. Il s’agirait d’augmenter le nombre des députés, d’élire un seul président flanqué de deux vice-présidents avec rotation tous les 16 mois, de transférer quelques compétences de la Présidence au Conseil des ministres, autant de retouches qui ne changeraient rien d’essentiel à l’actuel état des choses .Accepter ces amendements ne coûterait rien aux dirigeants de la RS mais redorerait leur blason aux yeux d’une Communauté internationale, qui ne demande qu’un petit geste pour être satisfaite. Du côté de la Fédération, seul Sulejman Tihic, avec l’appui de son parti SDA, soutient les dernières propositions des médiateurs internationaux. S’il les estime incomplètes, elles lui paraissent néanmoins marquer un progrès. Haris Silajdzic, président du SBiH, rival de Sulejman Tihic dans la perspective des élections de l’année prochaine et les deux HDZ continuant de réclamer une entité croate, la conclusion d’un accord dépendrait en fin de compte de la position du SDP (parti social-démocrate d’opposition) dirigé par Zlatko Lagumdzija. Ce parti et son leader, considérés comme particulièrement attachés à l’intégration de la BH aux structures euro-atlantiques, se voient ainsi pressés de surmonter leur hostilité à un mauvais accord contre la promesse d’une ouverture à l’UE et à l’OTAN, avec en prime la libéralisation des visas. Selon le titre affiché par le quotidien "Oslobodjenje"("Pour n’importe quel sorte d’accord") à l’occasion du passage à Sarajevo, le 3 décembre, du sous-secrétaire d’Etat américain James Steinberg, le seul objectif des Etat-Unis et de l’Union européenne paraît aujourd’hui d’obtenir le papier qui leur permettrait de se targuer d’un succès de leur politique en Bosnie-Herzégovine, quel qu’en soit le résultat, l’absence de résultat ou le résultat négatif. Après la visite et le discours du vice-président Joseph Biden à Sarajevo en mai dernier, qui avaient soulevé beaucoup d’espoirs dans la Fédération, il semble que la nouvelle administration américaine, dont on a remarqué qu’elle se désintéressait quelque peu de l’Europe, se soit alignée sur la politique balkanique de l’UE dans sa version Carl Bildt, la plus proche des intérêts serbes. Ce ne serait pas la première fois, si l’on se rappelle que l’accord de Dayton lui-même reprenait largement le plan "Juppé-Kinkel" présenté par la France et l’Allemagne à l’automne 1993.

Dans un contexte différent de celui des années 90 dominées par les violences criminelles armées, la Bosnie-Herzégovine se trouve actuellement aussi abandonnée qu’à cette époque. La désintégration sociale, économique et politique qui menace son existence exclut seulement, pour le moment, le conflit sous sa forme militaire. Les gesticulations diplomatiques d’aujourd’hui se révèlent néanmoins aussi stériles que celles d’hier. Le président de Croatie, Stjepan Mesic, relève ces derniers temps la ressemblance entre les politiques respectivement menées par Slobodan Milosevic et Milorad Dodik. On pourrait noter les mêmes similitudes entre les attitudes des puissances internationales à l’égard de l’un et de l’autre et du nationalisme serbe en général.

Dans les années 90, malgré les nombreuses déclarations et résolutions émanant de gouvernements nationaux et d’autorités internationales qui dénonçaient la politique agressive du régime de Milosevic, celui-ci a pu longtemps poursuivre sa politique sans coup férir. Aujourd’hui alors que le Conseil de l’Europe, le Parlement européen, la Commission de Bruxelles ou le Congrès des Etats-Unis considèrent tous que la Bosnie-Herzégovine n’est pas viable sans une profonde modification de sa constitution, il est permis à Milorad Dodik de s’y opposer autant qu’il le veut. La plus récente démonstration de cette tolérance est la contradiction flagrante entre les sévères critiques adressées aux dirigeants serbes dans le rapport présenté par le Haut-Représentant Valentin Inzko au Conseil de sécurité et les concessions que se sont immédiatement empressés de leur offrir les diplomates américains et européens dans l’espoir de faire aboutir, à n’importe quel prix prix, les négociations de Butmir, quitte à ce qu’il n’en sorte qu’un simulacre de compromis , à l’exemple du précédent de Dayton.

Les relations entre l’Union européenne épaulée par les Etats-Unis et la Serbie suivent la même tendance. Bien que le dernier rapport au Conseil de sécurité du Procureur du TPI Serge Brammetz ne mentionne pas une "coopération pleine et entière" de la Serbie aux travaux du Tribunal de La Haye puisque Mladic et Hadzic n’ont pas été arrêtés, les Pays-Bas ont fini par accepter, sous la pression des autres gouvernements de l’Union, de lever leur opposition à la mise en œuvre du traité de commerce intérimaire passé entre l’UE et Belgrade, en attendant, dans quelques mois, l’entrée en vigueur de son Accord de stabilisation et d’association. Serge Brammertz a dit tout le bien qu’il pensait du travail des autorités serbes pour s’acquitter de leurs obligations envers le TPI et rechercher les fugitifs. Cela autorisera peut-être le ministre du gouvernement serbe chargé de la coopération avec le tribunal international, Rasim Ljajic, à revenir sur sa promesse de démissionner si Mladic n’était pas envoyé à La Haye avant la fin de l’année. En tout cas, les capitales européennes ne tarissent pas d’éloges sur les vertus démocratiques et européennes des autorités serbes, y compris donc celles du ministre de l’intérieur et homme fort du gouvernement de Belgrade, Ivica Dacic. Elles ont probablement oublié le temps (1992-2000) où, au plus fort des guerres de Milosevic, il était le porte-parole de son parti socialiste (SPS), ou ses discours de l’année dernière, lorsqu’il dénonçait publiquement la traîtrise de gens comme Natasa Kandic et demandait l’interdiction de tous les partis de Serbie qui accepteraient l’indépendance du Kosovo.

Sur ce dernier point, un autre sujet de perplexité est le laxisme manifesté par les capitales européennes à l’égard de la politique de Belgrade qui entend tout à la fois préserver l’intégrité de son territoire national, c’est-à-dire reprendre le Kosovo, et adhérer à l’Union européenne, dont 22 membres sur 27 ont reconnu l’indépendance de ce pays. Comment ne pas relever l’incompatibilité de ces deux revendications, d’autant plus que le président Boris Tadic présente l’entrée de la Serbie dans l’UE comme un moyen de faire retourner le Kosovo sous la domination serbe ? Les oppositions de vues sur la question entre Belgrade et la majorité des capitales européennes apparaissent pourtant à l’évidence au cours des audiences qui se déroulent devant la Cour internationale de justice à propos de l’examen de la conformité au droit international de la déclaration d’indépendance du Kosovo, sollicité par la Serbie. Pour ne citer que l’opinion du gouvernement français, la demande serbe de juger cette reconnaissance comme illégale "peut avoir des conséquences politiques regrettables, notamment celle d’envenimer la situation en cristallisant les positions des uns et des autres" et "elle risque de crée l’incertitude sur le statut du Kosovo et de l’instabilité dans la région"( Exposé écrit de la France soumis à la CIJ) Malgré ces sérieux doutes sur le comportement pacifique de la Serbie dans ses relations de voisinage, la France n’en est pas moins revenue à sa conception "traditionnelle" de l’amitié historique qui la lie à ce pays, considéré comme principal facteur de la stabilité des Balkans.

Dans une tribune commune publiée par plusieurs journaux européens le 12 mars 2008, quelques semaines après la proclamation de l’indépendance du Kosovo, Carl Bildt et Bernard Kouchner ont qualifié le peuple serbe de "grand peuple européen, pilier de l’Histoire" et la Serbie d’"épine dorsale de toute la région". L’importance du rôle de la Serbie dans les Balkans et l’Europe est indéniable et c’est pourquoi il serait nécessaire qu’elle rejoigne l’Union européenne, ce qui est aussi son souhait. L’une des conditions essentielles posées à son adhésion à l’Union est toutefois qu’elle assume pleinement l’obligation de coopération régionale qui lui incombe, comme à tous les pays voisins qui ont la même vocation européenne. De ce point de vue, cacher que cela soulève deux problèmes n’est bon ni pour la Serbie, ni pour les autres pays de la région candidats à l’adhésion, ni pour les pays déjà membres de l’Union. Ces deux problèmes, à l’origine et au cœur des conflits et guerres qui ont détruit l’espace yougoslave dans les années 90, ont pour noms Kosovo et Bosnie-Herzégovine.

S’agissant du Kosovo, les dirigeants serbes entretiennent l’illusion qu’il serait possible d’annuler une indépendance depuis longtemps devenue inéluctable. Du fait de l’obstruction de 5 pays (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie, Slovaquie) sur 27, qui font passer leurs préoccupations réelles ou fantasmées avant l’intérêt européen, l’Union européenne ne peut parler d’une seule voix pour dire à la Serbie qu’elle ne saurait entrer dans l’Union en niant l’existence d’un Etat voisin, reconnu par la grande majorité des capitales européennes. Les différentes instances européennes laissent discrètement entendre aux dirigeants serbes qu’ils devraient au moins baisser le ton et s’accommoder de la réalité, mais rien ne semble pouvoir modérer leurs discours sur le thème du Kosovo éternellement serbe. Ne serait-il pas pertinent de faire clairement entendre à la Serbie qu’il lui faudra un jour choisir entre le Kosovo et l’Union européenne, plutôt que de lui répéter mensongèrement que les deux questions sont distinctes ?

S’agissant de la Bosnie-Herzégovine, Belgrade affirme vouloir respecter l’intégrité territoriale et la souveraineté de la Bosnie-Herzégovine et s’en remet aux parties bosniennes pour régler leurs problèmes dans le cadre des accords de Dayton. Ce langage est d’une parfaite neutralité, mais il y manque ce quelque chose qui pourrait pousser les dirigeants de Banja Luka à sortir de leurs tranchées pour cesser de boycotter la Bosnie-Herzégovine, leur pays dont la capitale est Sarajevo. La "Republika Srpska", créée dans la terreur du "nettoyage ethnique", ne saurait en aucun cas constituer, selon les accords de Dayton eux-mêmes, une entité de caractère étatique séparée de la BH. Comme l’y incite Stjepan Mesic, qui a lui-même invité les Croates de Bosnie-Herzégovine à se tourner vers Sarajevo plutôt que vers Zagreb, le président de Serbie Boris Tadic devrait accomplir solennellement la même démarche auprès des Serbes de BH, pour bien montrer à tous que le rêve de la Grande Serbie est mort.

S’il est difficile aux dirigeants de Belgrade de réviser leurs positions sur ces deux points, car la plupart d’entre eux n’ont pas combattu les objectifs de la politique de Milosevic mais seulement certaines de ses méthodes ( le SPS, parti de Milosevic ,se trouve d’ailleurs dans la majorité gouvernementale au pouvoir ), il reviendrait aux responsables de l’Union européenne de les avertir qu’un tel changement de cap sera indispensable pour qu’ils adhèrent à l’Union européenne, car il en va de la stabilité de la région. Tout indique que ce n’est pas, à ce jour, la voie choisie par Bruxelles et les capitales européennes.

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